De financiële problemen bij gemeentelijke grondbedrijven zijn aanzienlijk. Onderzoeken wijzen uit dat de risico’s fors zijn. Het Besluit Begroting en Verantwoording maakt het er niet beter op, schrijven Geurt Keers en Rob de Wildt in Cobouw. Maar de problematiek van grondbedrijven is mede een gevolg van de regels die het rijk stelt in het Besluit Begroting en Verantwoording. Het voorzichtigheidsbeginsel is daarin zwaar verankerd. Als een gemeente een toekomstig verlies raamt op een grondexploitatie moet dit verlies direct worden genomen. De verwachte winst op een andere grondexploitatie mag pas worden genomen als deze voldoende zeker is. In de crisis dwingt deze regelgeving tot het direct nemen van meer verliezen, ook al zullen deze pas feitelijk meerdere jaren later optreden.
Als de markt weer aantrekt is er feitelijk gespaard voor de toekomst: zo werken de regels procyclisch: deze vergroten de crisis en bemoeilijken het herstel. Het afboeken van verwachte verliezen kan niet worden gecompenseerd door grondexploitaties waarop nog winst wordt verwacht. Bij die positieve grondexploitaties zijn de winstverwachtingen intussen wel getemperd, maar volgens het Deloitte-onderzoek is die verwachte winst begin 2013 in totaal nog €3,5 miljard. Door verevening hiervan zou het nu genomen en ook nog verwachte verlies van €1,5 miljard op lopende grondexploitaties misschien veel kleiner zijn en zouden de daarvoor getroffen voorzieningen weer vrij kunnen vallen voor ander beleid (het is natuurlijk niet gezegd dat plussen en minnen in dezelfde gemeente vallen).
Neveneffecten
De BBV-regelgeving is als gezegd hierdoor procyclisch. Er zijn bovendien bijeffecten die minder wenselijk zijn:
- De regelgeving maakt het niet makkelijk om grondprijzen (meer) neerwaarts bij te stellen, waar de nieuwbouwmarkt om vraagt. Dan moet er nog meer verwacht verlies worden genomen.
- Een deel van de gemeentelijke grondbedrijven maakt het financiële probleem zelf nog wat groter door zware crisisscenario’s in de lopende grondexploitaties op te nemen. Dit om de crisisrekening aan de gemeenteraad maar een keer te hoeven voorleggen. Maar ook los van de crisis worden vaak stevige reserves in de grondexploitaties ingebouwd. Daarna is er meer kans op financiële meevallers, maar ook op minder efficiënte uitvoering.
- Sommige gemeenten houden grondexploitaties voor ambitieuze plannen in de lucht, waarop grotere verliezen zijn genomen. Heroverweging van die plannen door gemeenteraden kan veel lucht geven. Het kostbare Amsterdamse plan van ondertunneling van de A10 bij de Zuidas is niet het enige voorbeeld (zonder tunnelbak valt de reeds gerealiseerde miljoenenwinst van €99 miljoen op de gronden van de Zuidas vrij en hoeft het rijk zelf veel minder op het project bij te passen). Apeldoorn, een gemeente met een verlies van €75 miljoen op zijn grondbedrijf in 2010 en 2011, mocht zijn verwachte winsten van €37 miljoen niet meerekenen, conform de regels.
De gemeente koos er bovendien zelf voor om twee locaties met ambitieuze plannen te willen realiseren. Dat betekende het direct nemen van een verwacht verlies van €40 miljoen. Als de investeringen in de twee locaties zouden zijn afgewaardeerd was het verlies €12 miljoen minder, of nog lager bij een andere bestemming.
De financiële problematiek bij gemeentelijke grondbedrijven is aanmerkelijk te verlichten als de regelgeving van het Rijk op het punt van direct nemen van verwachte verliezen op lopende grondexploitaties wordt aangepast. Bijvoorbeeld door fasering van het verlies over een periode van 10 jaar, zoals provincies al mogen toestaan als gemeenten vanwege hun grondbedrijf onder preventief financieel toezicht zijn gekomen. Het meenemen van verwachte winsten op andere grondexploitaties kan in combinatie hiermee zorgen voor meer verlichting. Door deze eenvoudige aanpassingen in rijksregelgeving kan een deel van het gereserveerde geld op de gemeentebegroting vrijvallen voor ander beleid. Binnen het grondbeleid ontstaat er dan meer ruimte om grondprijzen marktconformer te maken.
Los hiervan hebben de gemeenten een taak de eigen projecten kritisch door te lichten op nut en noodzaak en het realiteitsgehalte van de grondexploitatieberekeningen. Toetsing door ‘second opinions’ en rekenkameronderzoek is geen luxe. Want het grondbeleid is voor menige gemeenteraad nog teveel een ‘black box’.
Verschenen in Cobouw van 1 juli 2014.